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• Nel sistema anglosassone il pubblico ministero rappresenta l’accusa, a cui si contrappone l’avvocato difensore. Il giudice sta in mezzo e arbitra la partita fra i due. La giuria, composta da gente qualunque, selezionata secondo procedure piuttosto complicate, emette la sentenza.
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• In Italia, invece, il pubblico ministero (detto in breve pm) non è necessariamente identificabile con l’accusa, ma «rappresenta l’interesse pubblico all’affermazione della legge». Per questo qualche volta il pm può chiedere l’assoluzione dell’imputato. E per questo lo si chiama ”giudice”. Il suo ruolo nella tradizione italiana - scrive Carlo Nordio, che è favorevole alla separazione delle carriere - «non è tanto di persecutore quanto di garante». Ma questa posizione non duplica quella del giudice che deve giudicare (colui che, nel sistema anglosassone, abbiamo definito ”arbitro”)? E non dà al pubblico ministero un potere eccessivo quando costui, dimentico magari della sua posizione di garante, vuole piuttosto ”accusare fino in fondo”? Il problema della cosiddetta ”separazione delle carriere” (magari criticabile, ma plausibile in Italia finchè il sistema è come è) è tutto in questi termini.
• Carriere in Italia. In magistratura si entra per concorso. La carriera è automatica e senza barriere. Un magistrato può decidere indifferentemente di fare il pubblico ministero o il giudice e, alternativamente, l’uno o l’altro. A favore del sistema attuale: «In magistratura la possibilità di cambiare funzioni è una ricchezza» (Giancarlo Caselli). Contro: «Comincia a farsi strada la consapevolezza che la regolamentazione delle funzioni e della carriera dei magistrati del pubblico ministero non può più essere identica a quella dei magistrati giudicanti, diverse essendo le funzioni e le attitudini, l’habitus mentale, le capacità professionali richieste per l’espletamento di compiti così diversi: investigatore a tutti gli effetti il pm, arbitro della controversia il giudice» (Giovanni Falcone). A favore: «Se il pm, che da noi è un magistrato di carriera, da quando viene assunto fino a quando va in pensione fa esclusivamente il mestiere dell’accusatore diventerà sempre più vicino alla logica della polizia anziché all’ottica imparziale del giudice. Al contrario, i migliori pubblici ministeri sono sempre stati coloro che avevano prima fatto esperienza come giudici, magari giudici civili, quali ad esempio sono stati, prima di essere pm, Falcone e Borsellino» (Elena Paciotti). Contro: «Il pm deve avere la cultura del sospetto, il giudice la cultura della prova» (Luca Saldarelli, avvocato). A favore: «Il pm è un magistrato. Conscio della diversità della sua funzione rispetto a quella del giudice, certo, ma pur sempre un magistrato. E tale deve rimanere. Se due diversi concorsi dovessero consentire l’accesso a due distinte professioni, ciò snaturerebbe la figura del magistrato e comprometterebbe di fatto se non di diritto l’assoluta indipendenza della magistratura di fronte al potere politico» (Alessandro Galante Garrone). Contro: «Ricordo personalmente un magistrato inglese che ebbe un moto di indignazione osservando, da noi, che giudici, pm e avvocati prendevano gli stessi ascensori» (Rosario Priore).
• Francia. L’azione penale è discrezionale. Il pm (’magistrato del parquet”) dipende gerarchicamente dal capo della Procura ed è sottoposto al controllo del ministro della Giustizia. I cittadini possono tuttavia far partire le indagini rivolgendosi al giudice istruttore. Le indagini preliminari sono affidate alla polizia che ha il potere - sempre sotto il controllo del pm - di sottoporre a fermo chiunque possa rendere dichiarazioni utili. La custodia cautelare è disposta dal giudice istruttore: di norma dura quattro mesi e non può comunque superare l’anno. Anche in Spagna il pm dipende dall’esecutivo.
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• Inghilterra e Usa. Il sistema anglosassone, basato sulla common law (diritto consuetudinario) è completamente diverso da quello dei paesi latini, basato sul diritto scritto. Il processo penale è fondato sul rito accusatorio, cioè accusa e difesa agiscono su un piano di assoluta parità: nella prima fase non si mira ad accertare la verità, ma la colpevolezza dell’indagato. L’azione penale è discrezionale. Manca la fase delle indagini preliminari, sostituita dall’investigation di polizia, controllata dall’attorney general: costui è un barrister (avvocato presso le Corti superiori) nominato dal primo ministro e politicamente responsabile verso il Parlamento. «In America i titolari degli uffici del pm sono cariche elettive, si scelgono i collaboratori, decidono loro su cosa indagare. Il sistema è complesso perché cambia da Stato a Stato e perché ci sono più Corti, quelle federali, quelle statali. I processi sono basati soprattutto sul verdetto della giuria popolare, un verdetto non motivato e non appellabile, se non presso la Corte suprema» (Luca Saldarelli).
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• Germania. In Germania ci sono circa 20.000 magistrati (in Italia poco più di 8.000), l’azione penale è obbligatoria ma pm e giudici hanno carriere separate.
• Perché magistrati e politici litigano. Magistrati e poltici appartengono a due poteri che le democrazie occidentali vogliono separati perché si controllino a vicenda. I politici, una volta eletti in Parlamento, fissano le regole. I magistrati devono farle rispettare. I primi parlano con le leggi. I secondi con gli atti delle inchieste e con le sentenze. Storicamente i due poteri sconfinano dai rispettivi àmbiti quando si sentono minacciati l’uno dall’altro. Se, per esempio, finiscono sotto inchiesta molti politici, come è successo con Tangentopoli, la classe politica si sente minacciata e, magari, invia, attraverso il ministro di Grazia e Giustizia, ispettori nei palazzi di Giustizia per controllare che i magistrati non abbiano violato la legge nella conduzione delle indagini, invoca il garantismo quando scattano le manette, chiede, attraverso i suoi rappresentanti al Csm (il Consiglio superiore della magistratura, l’organo di autogoverno dei magistrati) procedimenti disciplinari per i giudici troppo o troppo poco ”solerti”, approva leggi che arginino il potere dei magistrati. Di contro, i magistrati che giudicano i potenti possono acquisire, come è accaduto con Tangentopoli, un potere molto più forte del solito: finiscono sui giornali, possono lasciarsi trascinare dalle simpatie politiche, possono determinare, con le loro inchieste, le sorti di un partito, possono, sempre attraverso il Csm e attraverso i loro rappresentanti, salvare i colleghi dai procedimenti disciplinari.
• « chiedere troppo che a governare la giustizia siano solo le buone leggi e che a parlare per la magistratura siano solo le sentenze?» (Piero Ostellino). In Italia è chiedere troppo: le tre grandi emergenze degli ultimi 25 anni - terrorismo, criminalità organizzata e mafia - hanno viziato le battaglie sui princìpi facendole diventare questioni di sopravvivenza per i due poteri. Così il principio dell’indipendenza della magistratura viene considerato, a seconda delle convenienze, un espediente su cui si arroccano i magistrati per poter continuare a fare quello che vogliono, o un baluardo costituzionale contro l’offensiva dei politici minacciati dalle inchieste. «Gradualmente, progressivamente, la magistratura inquirente si è comportata come se fosse investita di una grande missione. Non persegue i singoli mafiosi, ma combatte la mafia; non va a caccia di corrotti e concussi, ma si propone di sradicare la corruzione [...]. Grazie all’uso discrezionale del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, ha esercitato, di fatto, un potere di vigilanza e d’interdizione sulla classe politica italiana». (Sergio Romano). Alcuni magistrati invece la pensano così: «Sarebbe come dire che il campo d’azione della classe politica è quello della corruzione: in questo senso, lo ammetto, sarebbe vero che i magistrati hanno commesso qualche invasione di campo» (Marcello Maddalena). E Bocca: «Il ceto politico dice che il partito dei giudici è fuori della democrazia, dice che la giustizia di Mani pulite è antidemocratica. Certamente sì, se la democrazia è il letamaio che abbiamo concosciuto negli ultimi anni della partitocrazia” (Giorgio Bocca).
• Che cosa significa l’espressione, che abbiamo usato più sopra, ”obbligatorietà dell’azione penale”? Significa che il pm, quando viene a conoscenza di un reato, deve dare inizio all’azione penale. E se di reati ne conosce più d’uno? Se contemporaneamente gli viene segnalato un delitto, uno scippo o un caso di corruzione? Da quale comincerà? Il problema infatti è che le notizie di reato sono moltissime e che il principio dell’obbligatorietà confligge con una discrezionalità inevitabile nei fatti: «L’inchiesta è come un canestro di biancheria, di capienza limitata. Per tanti panni che vi si infilano, altrettanti bisogna tirarne fuori, e metterli da parte, perché non è possibile pulirli tutti. E fra quelli che restano, la precedenza del lavaggio è sottratta ad ogni controllo» (Carlo Nordio). L’obbligatorietà dell’azione penale, che sembra un banale problema tecnico, diventa così terreno di scontro fra i due poteri: il pm potrebbe scegliere di occuparsi di una mazzetta per incastrare un politico sgradito, e trascurare lo scippo. Oppure viceversa: potrebbe trascurare la mazzetta perché versata a un politico amico e occuparsi invece di una truffa. D’altra parte, decidere che debba essere il Parlamento o il governo a mettere bocca su quali inchieste debbano partire, come propongono alcuni membri nella Commissione Bicamerale, vuol dire dare un’arma potente ai politici per sottrarre alla magistratura indagini sgradite. «Oggi si discute su chi deve governare questa discrezionalità, magistratura, Parlamento o governo, mentre il punto centrale è come abolire la discrezionalità» (Giancarlo Caselli).
• E intanto. Su un milione e 830 mila furti, il 97,4 per cento resta impunito. Su 2.900 omicidi commessi ogni anno, restano sconosciuti il 64 per cento degli assassini. Giustizia penale: 4 milioni e 350 mila processi arretrati. Giustizia civile: 4 milioni e 900 mila processi arretrati. Giustizia amministrativa: 700 mila cause arretrate. Durata di un processo civile fino al terzo grado: fino a 15 anni. Durata di un processo penale fino al terzo grado: fino a dieci anni. Tutto questo non è all’ordine del giorno dei lavori della Bicamerale.

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